ЧТО НАМ ДЕЛАТЬ С МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ?
Роман Владимирович, обсуждение настоящего и будущего местной прессы невозможно без понимания того, что происходит и будет происходить с местным самоуправлением в России. Расскажите, пожалуйста, о своём видении этого процесса? Сказать, что происходит с местным самоуправлением, достаточно сложно. Есть два подхода. Первый подход — когда мы смотрим в окно, или ездим по стране, или идём по улице, то видим, что страна существует и автобусы ходят — где то лучше, где-то хуже, но ходят, и свет есть. И чаще всего мы фиксируем некоторую положительную динамику, ну, по крайней мере по сравнению с десятилетней давностью. И это говорит нам о том, что органы местной власти работают. Обычные граждане узнают о том, что происходит на федеральном и даже региональном уровне от ваших коллег из СМИ, из новостных лент. А когда плохо работают органы местного самоуправления, люди гораздо быстрее начинают это чувствовать, потому что от их работы зависят условия нашей повседневной жизни. Страна у нас большая, и МСУ, естественно, функционирует поразному, где то лучше, а гдето хуже. С другой стороны, институт местного самоуправления уже несколько десятилетий живёт в состоянии перманентной реформы. Поэтому, когда мы говорим о местном самоуправлении, мы имеем в виду реформу местного самоуправления. А ведь это — звоночек, триггер, — раз институт находится в состоянии перманентной реформы, мы постоянно что то в нём должны улучшать. С одной стороны, улучшение — это хорошо, а с другой стороны — непрекращающиеся реформы свидетельствуют о наличии серьёзных проблем. С моей точки зрения, местное самоуправление, как форма организации местной власти, так и не нашло ещё своего места. В начале 2020 года прошло заседание президентского совета по местному самоуправлению, на котором президент дал поручение правительству подготовить «Основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления». Прошёл год, но министерства перебрасывают друг другу это поручение. Правда, у них есть в запасе ещё один год, но пока были озвучены самые очные подходы к этому важнейшему документу, по которым невозможно понять, что он принесёт местному самоуправлению. Среди экспертов тоже мало кто может чётко сказать, что надо сделать с местным самоуправлением, чтобы решить все его проблемы, и как оно должно развиваться. Существуют разные, нередко эмоциональные высказывания. Одни предлагают покончить с этой вольницей и сделать из него нижний уровень государственной власти. Другие говорят, что мы хороним местное самоуправление, это — единственное завоевание нашей демократии, немногое из того, что у нас было светлым. Но это в основном эмоции. Когда начинаешь общаться со сторонниками и той, и другой точки зрения, понимаешь, что предлагаемые ими решения слишком прямолинейны и не соответствуют сложности проблем местной власти. А проблема очень большая. Тут и недостаточность финансов, и кадровый голод, и изношенность жилищнокоммунального хозяйства, и многое другое. Тем не менее развитие нашей страны, да и любой страны, по умолчанию предполагает развитие её территорий и совершенствование управления этими территориями, то есть создание действенных органов местной власти. Если посмотреть в историю, то оказывается, что во все времена, при Иване Грозном, при Петре I, Екатерине II или Александре II, да и в советский период тоже, любые серьёзные государственные преобразования начинались с попытки реформировать организацию местной власти. И это было основой для всех остальных проектов. А может, дело в том, что сельское население раньше было ресурсом для власти, а сегодня, в определённой степени, быть им перестало? К чему заморачиваться развитием обширных малонаселённых пространств, не обладающих дорогими полезными ископаемыми, с сокращающимся населением?
С КОГО НАМ БРАТЬ ПРИМЕР? Какова современная практика об суждения местной проблематики за рубежом? Есть в других странах позитивные идеи, которые можно применить и у нас?
Наши специалисты к современному европейскому опыту, разумеется, обраного в организации местной власти в различных европейских странах больше, чем общего. И их правительствам пришлось потратить немало сил для того, чтобы сблизить свои подходы. Они и теперь ещё прилагают немалые усилия. У Совета региональных и местных властей Совета Европы существует функция постоянного контроля выполнения этой Хартии, а также постоянные мониторинговые миссии. Эти миссии ездят не только в Россию, Украину и Беларусь, но и в Великобританию, Португалию, Испанию и т.д., и всякий раз возвращаются из всех этих стран с приличным списком отклонений, которые, по мнению экспертов, имеются в этих странах по организации местной власти. Поэтому вопрос, что мы можем брать из чужого опыта по организации местного самоуправления, остаётся открытым. Территории разные, экономическое положение разное, политические системы разные, традиции тоже разные. Я в последнее время фокусируюсь на территориальной организации местной власти. В этой сфере есть процессы общие для всех стран Европы, включая и нашу страну. Они связаны с тем, что исторически сложившиеся самоуправляющиеся территории перестают быть экономически эффективными. С одной стороны, небольшие территории не позволяют собирать достаточно налогов (дотационные муниципалитеты есть не только в России), чтобы удовлетворить возросшие потребности местного населения и обеспечить бесперебойную работу коммунального хозяйства, а, с другой стороны, появились новые технологии, которые позволяют снизить частоту непосредственных контактов между гражданами и органами власти. Это прежде всего развитие электронных технологий и средств массовых коммуникаций, а также оцифровка и перевод в электронный вид публичных услуг. Ещё важно развитие транспортной инфраструктуры. Европа с семидесятых годов дальше продвинулась, чем Россия в этом вопросе. Всё это задасться вопросом о том, какой в современных условиях должна быть оптимальная территория для осуществления местного самоуправления. Для Европы исторически основной административно-территориальной единицей был церковный приход, то есть, совсем небольшая территория. Но постепенно эти территориальные единицы увеличивались и увеличивались, так как формально чем больше территория, тем проще сформировать её экономическую базу. Но многие исследования показывают, что во многих случаях экономический выигрыш от увеличения размеров муниципальных образований оказывается не таким уж значительным, а вот вовлечённость жителей в местное самоуправление снижается очень сильно. Люди просто теряют связь с обширным по территории муниципалитетом и его властями. Поэтому вопрос о соотношении между территорией, экономикой, организацией различных услуг и участии граждан очень остро стоит для многих европейских стран, включая Россию.
Если сказать просто, то надо сделать выбор между большими муниципалитетами, когда можно экономить на их суммарной организации и управлении, и поселенческой моделью, которая предполагает, что органы власти находятся в пешей доступности, а следовательно, людям проще с ней взаимодействовать на повседневном уровне. И вот тут надо внимательно смотреть, как подходят к этим вопросам на Западе. Основное различие, которое здесь будет проявляться, связано не с территориальными размерами, а с подходами к организации этих процессов. Во-первых, в Европе растягивают эти процессы на годы, стараются не торопиться с решениями. А во-вторых, они стараются привлекать к поиску решений экономистов, социологов, политологов, проводят исследования, пытаются найти баланс интересов и возможностей, чтобы принимаемые решения были оптимальными и научно обоснованными. А у нас, к сожалению, зачастую укрупнение муниципальных образований происходит без должной оценки их последствий, в том числе и социальных. Людям обещают сократить местных чиновников, а сэкономленные на их зарплатах полмиллиона или миллион рублей направить на детские сады, школы и т.д. Но при этом мало говорится о том, что органы власти после таких преобразований сильно удаляются от людей, что до них придётся добираться многие километры. Более того, образуются значительные территории, целые населённые пункты, в которых вообще нет никаких официальных органов власти, а значит, создаются предпосылки для возникновения власти неофициальной. Я считаю, что укрупнение муниципальных образований несёт в себе значительные социальные риски, принося при этом незначительные экономические эффекты. Показательно, что когда встречаешься с главами муниципальных образований, которые прошли через укрупнение, и просишь их рассказать об экономическом результате этих изменений, то почти никто ничего конкретного ответить не может. И не потому, что они плохо знают положение дел в своих муниципалитетах, а потому что никто не считает экономические эффекты от этих преобразований. Оказывается, они оперировали не цифрами, а лозунгами. В целом же изучать иностранный опыт в части подходов к организации и проведению тех или иных преобразований скорее полезно, а вот перетаскивать к нам модели организации власти, наверно, не имеет смысла, причём даже из таких относительно близких стран, как Беларусь или Польша. В общемто я противник того, что называется «лучшие практики». Потому что практика, хорошо работающая в одних условиях, при переносе её в другой контекст, в другие условия, уже не будет настолько же эффективной. Ведь кроме явных условий, которые возможно описать, существуют ещё неявные условия, которые, может быть, даже не рефлексируются теми, кто эту практику развёртывал.
Говоря о размерах муниципалитетов, нельзя не упомянуть следующее обстоятельство. В нашей стране есть редакции, работающие на территориях с населением в несколько тысяч человек, и их очень волнует вопрос, то будет с их районами: укрупнение? Насколько скоро?
Ну, такая тихая, ползучая реформа уже идёт. В России в организации местного самоуправления имеются два тренда. Первый — это отказ от прямых выборов глав муниципальных образований. По официальной статистике Минюста, осталось лишь порядка 25% муниципальных образований, где проходят прямые выборы глав. Всё остальное — это либо конкурсная процедура назначения главы, либо его избрание Советом депутатов из своего состава, то есть это тоже уже непрямые выборы. Второй тренд — это укрупнение муниципалитетов, когда вместо района, объединяющего несколько поселений, в каждом из которых есть собственные полноценные органы местного самоуправления, создаётся городской или муниципальный округ. Окружные власти находятся в его административном центре или, проще говоря, столицы, а во всех остальных населённых пунктах округа есть либо малочисленные территориальные отделы, подчинённые окружным властям и не имеющие своих бюджетов, либо вообще нет никаких органов власти. Есть точка зрения, что такие укрупнения позволят решить проблему обезлюживания территорий. Я считаю, что всё будет как раз наоборот. Упразднение поселенческих органов местного самоуправления и концентрация всей власти в административных центрах муниципальных округов только усилит отток оттуда людей. Если экономические эффекты укрупнений могут быть различны, то доступность власти от этих преобразований ухудшается в любом случае. Если раньше в масштабах поселений органы власти должны были находиться в пешей доступности, то после образования муниципальных округов люди, оказавшиеся на их периферии, прежде всего в сельской местности, вообще теряют возможность наблюдать власть, дотягиваться до неё, доезжать до неё. Складывающаяся подобным образом ситуация становится вызовом. Потому что такую власть уже с трудом можно называть местной. Такое описанное в литературе, особенно в литературе начала 1990х годов, отличительное свойство местного самоуправления, как близость к людям, возможность встретить его представителей на улицах или в магазинах, сегодня постепенно улетучивается. Какая может быть близость, когда чиновник из местной администрации может жить от вас за десятки, а то и за сотню километров? Конечно, он не будет дышать с вами одним воздухом. С другой стороны, мы понимаем, что большая часть жителей муниципалитета живёт в муниципальном центре. Для них местная власть остаётся доступной. Но образуется проблема периферии, и повторюсь, что, на мой взгляд, эта проблема пока властями не дооценивается, её никто ещё системно не исследовал. Это вообще проблема для российского местного самоуправления, его никто не считает. Я не экономист, но с моей точки зрения, оценки экономистов и финансистов для местного самоуправления очень важны. Муниципалитеты у нас создавались в 2003 году, когда начинался очередной этап реформы местного самоуправления. Но и тогда были недооценены экономические факторы: собираемость налогов, вопросы самоокупаемости территорий, учёт местных ресурсов. Это в спешке никто не считал и не учитывал. Чаще всего поступали так: доставали старые советские карты, смотрели, где были сельсоветы, и заново в их границах учреждали сельские поселения. Прошло много лет, но и сейчас многие муниципалитеты не имеют экономических оснований для безбедного, нормального существования. И даже если им сейчас вернуть те налоги, которые были в их распоряжении в 1990-х годах, то есть перевернут опять всю налоговую пирамиду, всё равно они сами выжить не смогут. Но даже если случится чудо и муниципалитетам расширят число налоговых источников доходов, то всё равно во многих случаях собираемых с территории средств не будет хватать для самостоятельного решения вопросов местного значения. А как на муниципалитетах сказывается усиление трудовой миграции, отток населения страны из небольших населённых пунктов в средние и крупные города? Исследования трудовой миграции показывают, что значительная часть населения и раньше так жила. Этот вариант поиска средств для существования в России складывался исторически, может быть, он в меньшей степени был распространён во время советской власти. Но если присмотреться, то и наши европейские соседи тоже идут по этому пути. На эти процессы влияет много факторов, и они не только экономические, но и демографические. Потому что в обществе постмодерна и семья меняется, это тоже влияет на организацию нашей жизни. Эти процессы будут и дальше происходить, и чем больше будет дорог и чем лучше они будут, тем более интенсивно эти процессы будут происходить. А как это повлияет на местное самоуправление? Это мало исследованная сфера. Есть разные точки зрения. Одну из них высказывает Симон Гдальевич Кордонский из Высшей школы экономики, один из ведущих специалистов по отходникам. В его работах я читал о том, что отходники, с одной стороны, — это пропавшие для муниципалитета люди. Но с другой стороны, их опыт отходничества делает из них социально активных людей. То есть они работают, например, на буровой в Ханты-Мансийске, а когда они свободны от вахты и на значительный период времени приезжают к себе домой с заработанными деньгами, то сильно помогают локальной экономике и становятся двигателями различных активностей, так как имеют уже иной менталитет, чем живущие оседлой жизнью. Они создают некоторое положительное напряжение, которое заставляет местные власти несколько подвинуться. Поэтому не факт, что отходничество негативно сказывается на местном самоуправлении. Но что действительно происходит и с чем многие регионы России уже реально столкнулись — это вымирающие территории. В отличие от тех проблем, о которых я говорил ранее — укрупнение муниципалитетов и отмена выборов, — вымирающие территории — это объективный процесс. И потихонечку даже происходит его признание в таком качестве властями. Например, мы всё чаще слышим об управляемом сжатии. Гдето уже есть специальные обучающие программы, на которых пытаются готовить специалистов, которые могли бы осуществлять управляемое сжатие территорий. Разумеется, дальнейшее развитие этих процессов выдвинет и новые требования к организации местной власти. В действующем законе есть красивая фраза, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Звучит краси во, но всё таки большая часть Российской Федерации — это леса и болота, а местное самоуправление может быть только там, где постоянно живут люди. И это одно из тех положений закона, которое можно и нужно было бы поправить. Давайте смотреть на те территории, где есть люди и где есть потенциал для местного самоуправления. А если у нас есть малообжитые территории? Или,например, сельские населённые пункты, в которых никто не живёт, и только летом приезжает некоторое количество дачников, то, конечно, там не может быть никакого местного самоуправления. Так что, вероятно, у нас может быть несколько моделей местной власти — муниципальное самоуправление для обжитых территорий и, возможно, местное государственное управление для малонаселённых пространств. Где нужны другие ресурсы и другое присутствие. Где тоже нужно что-то делать, они же не выморочные до конца, но делать совершенно в других рамках, чем местное самоуправление.